Kilka lat temu, kiedy analizowałem poziom i zmienność długu publicznego krajowego i pozostałych państw UE, zastanawiałem się czy przyjdzie czas iż będzie okazja podyskutować o progach zadłużania. To co uderza, analizując polskie rozwiązania, to relatywnie niskie progi i dość restrykcyjne rozwiązania. Mnie przede wszystkim interesuje aspekt makroekonomiczny, czyli jakie rozwiązanie przyjąć dla kraju rozwijającego się, czyli takiego jak Polska. Do napisania tego artykułu skłoniły mnie najnowsze doniesienia prasowe, sugerujące iż przedstawiciele koalicji rządzącej rozważają przynajmniej przejściowe podniesienie progów. Specjalnie mnie to nie dziwi. Jeżeli już, to bardziej dziwi mnie to iż jest to temat pomijany w naszych dyskusjach makroekonomicznych, a aktualne progi traktowane są jako coś oczywistego.
Na wstępie warto przypomnieć o jakie progi chodzi. Konstytucja w Rozdziale X „Finanse publiczne” w Art. 216, „Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto. Sposób obliczania wartości rocznego produktu krajowego brutto oraz państwowego długu publicznego określa ustawa”. Precyzyjniejsze zapisy znajdują się w Ustawie o finansach publicznych (2005 r.). Są tam podane progi i konsekwencje ich przekroczenia (Rozdział 3 „Procedury ostrożnościowe i sanacyjne”). W przypadku gdy państwowy dług publiczny jest w przedziale od 50% do 55% wartości PKB, to w kolejnym roku relacja deficytu budżetu państwa nie może być większy od wartości z roku bieżącego. Relacja ta stanowi również górną granicę dla jednostek samorządu terytorialnego (JST). Jeżeli dług znajdzie się w przedziale od 55% do 60%, to musi nastąpić zmniejszenie deficytu. Dla JST, podany jest specjalny wskaźnik. Najgorzej jest kiedy dług będzie równy lub większy od 60% PKB. Wtedy jednostki sektora finansów publicznych nie mogą udzielać nowych poręczeń i gwarancji. Rada Ministrów musi przedstawić program sanacyjny, które celem jest spadek wartości długu poniżej 60%. W projektach ustaw na kolejny rok, zarówno budżet centralny jak i JST, kwota wydatków musi być niższa lub równa kwocie wydatków.
W przyszłym roku wartość długu przekroczy 50% i wg prognoz rządowych, do 2012 nie przekroczy 55%. Jednak rządowe wyliczenie robią wrażenie jakby były robione „pod ustawę”. W latach 2010-2012, relacja długu do PKB będzie w przedziale 54,7% do 54,8%. Jednak wg niektórych instytucji (NBP, Agencja Moody’s) i ekonomistów dług przekroczy 55% i będzie się zbliżał do 60%.
Biorąc powyższe pod uwagę, z politycznego i społecznego punktu widzenia, przebicie 55% będzie niezbyt przyjemne, a przebicie 60% trudno wręcz sobie wyobrazić. Swoją drogą różnice działań i konsekwencji pomiędzy przedziałem 55%-60%, a 60% i powyżej są kolosalne. O tym dalej.
Wymienione wyżej progi pozornie wydają się być ustalone na właściwych poziomach. Sądzę, że tylko pozornie. Wzrost długu publicznego, postawił przed makroekonomistami temat, który wcześniej nie został chyba dobrze przedyskutowany. Większość pierwszych (na gorąco) komentarzy, wskazuje iż znaczna część komentatorów życia ekonomicznego nie wie co ma począć z tematem. Reakcją więc jest milczenie albo obrona progów jak niepodległości. Część zaś próbuje reagować krytyką rządu i polityków za nadmierne zadłużenie i brak odwagi w reformowaniu finansów publicznych.
W latach 2000-2008 średnia wartość relacji państwowego długu publicznego do PKB przyjmuje wartość 44,3%, co na tle doświadczeń krajów UE jest bardzo przyzwoitym wynikiem. Wartość maksymalna w tym okresie to 44,8%, a minimalna – 37,7%. Teoretycznie można by powiedzieć, że dystans do progów 55% i 60% jest duży. Kiedy jednak spojrzy się na zmienność, dajmy na to w okresie 1 i 2 lat, to rzecz wygląda już znacznie inaczej. Otóż przydarzyły nam się w tym okresie zmiany o 4,8 pkt procentowych w ciągu roku i niemal dziesięć pkt. procentowych w ciągu dwóch lat. W łatach 2001-2003 wartość długu wzrosła z 37,7% do 48,4%. Najczęściej tej skali skoki wartości długu są konsekwencją dynamicznych zmian koniunktury i/lub dynamicznych zmian wyceny długu (dług nominowany w walutach obcych; w naszym przypadku osłabienie złotego). Zmiana koniunktury gospodarczej powoduje duże zmiany w średnim terminie wielkości deficytu finansów publicznych. Rok czy dwa lata, to wbrew pozorom wcale nie jest wystarczająco długi okres by przygotować i przeforsować trudne społecznie rozwiązania ustawowe, skutkujące radykalnym ograniczeniem wydatków publicznych. Proces konsultacji, analiz i legislacyjny zabiera niestety sporo czasu.
Nie zamierzam w ten sposób rozgrzeszać polityków. Wielkość deficytu finansów publicznych i elastyczność reakcji strony wydatków w okresie dekoniunktury, zależy od świadomości i odpowiedzialności polityków za państwo. Z tym bywa różnie. Uproszczeniem byłoby jednak twierdzenie, że nie byłoby problemu z deficytem finansów publicznych (a co za tym idzie, z koniecznością jego finansowania) gdyby nie politycy. Z planowanego na 2010 r. 52 mld zł. deficytu budżetowego, na karb politycznej niefrasobliwości zrzuciłbym najwyżej kilkanaście miliardów złotych. Przyznam, że nie należę do liberalnych dogmatyków i nie upieram się że Polska musi mieć zrównoważony budżet lub koniecznie nadwyżkę. Przyjmuję, że w pewnych okolicznościach makroekonomicznych i historycznych, jest uzasadnienie dla utrzymywania deficytu budżetowego w wielkości 1% do 2% w dłuższym terminie.
Obecny kryzys wskazał moim zdaniem nieadekwatność przyjętych progów to naszej sytuacji. Ustalone progi na tle skali zadłużenia jakie zdarzały się krajom rozwijającym czy światowych turbulencji makroekonomicznych, nie przystają do rzeczywistości. Celem progów nie może być tylko rola ogranicznika na lekkomyślność polityków, która rzeczywiście bywa niebezpieczna dla finansów państwa.
Progi, powinny również brać pod uwagę utrzymanie rozwoju państwa w okresie dekoniunktury i dać możliwość manewru makroekonomicznego w czasach kryzysu takiego jak obecnie. Nawet gdybyśmy mieli idealnych polityków, którzy natychmiast przycinają wydatki, to należy pamiętać że mijający kryzys obszedł się z nami dość łaskawie. Zwiększanie deficytu jest dobrym sposobem na zmniejszenie skali kryzysu i skrócenie czasu wychodzenia z niego. Jest to tym bardziej istotne w naszym przypadku. W końcu przekroczenie progu 60% skutkowałoby natychmiastowym ograniczeniem procesów inwestycyjnych, m.in. w skutek ograniczonego wykorzystania funduszy z UE. Do tego dochodzi radykalne cięcie popytu wewnętrznego. Utrzymywanie dodatniej dynamiki PKB w istotnym stopniu zawdzięczamy w tym roku osłabieniu złotego. Gdyby nie złoty, dynamika PKB byłaby ujemna. Nie ma też co ukrywać, że pośrednio korzystamy z efektów zwiększenia deficytów w bogatszych krajach UE. Gdyby w Europie Zachodniej zapanował dogmatyzm, to skala spadku polskiego eksportu byłaby jeszcze większe, o innych makroekonomicznych konsekwencjach nie wspominając. Gdyby nie wymienione czynniki, przekroczenie progu 60% byłoby kwestią czasu i to krótkiego.
Inaczej ujmując, progi powinny dać pole manewru ma wypadek sytuacji kryzysowych i nagłych. W naszym przypadku, wystarczyłoby podniesienie dwóch pierwszych progów o 3 do 5 pkt. procentowych, a działania wymagane przy poziomie 60% przesunąć na – powiedzmy – poziom 70%, czy nawet 75%. Bardziej płynnie należałoby rozłożyć działania sanacyjne, zmierzające do redukcji deficytu i długu, poprzez określenie celów (np. maksymalnej wielości deficytu i zasad jego finansowanie, kosztów obsługi itd.) w okresie jednego i dwóch lat. Rozwiązań oczywiście może być mnóstwo. Powyżej podałem tylko przykład. Wadą mojej propozycji jest oczywiście ryzyko braku chęci wśród polityków do podjęcia reform, którzy mogliby ryzykować utrzymywanie większego deficytu i zadłużenia oraz przyjęcie pasywnej postawy, polegającej na czekanie na powrót koniunktury, która załatwi problemy budżetowe za decydentów. Niestety w gospodarce wolnorynkowej trzeba szukać na ogół kompromisu pomiędzy korzyściami a ryzykiem. Lekkomyślność polityków można ograniczać, poprzez zapisanie odpowiednich działań koniecznych do podjęcia wraz z powiększającym się deficytem i zadłużeniem. Ponadto jest spora grupa innych czynników, które istotnie utrudniają zwiększanie długu. Mam na myśli np. instytucje od Komisji Europejskiej po agencje ratingowe, koszty obsługi długu, ograniczoną chłonność rynku na papiery rządowe itd.
Pozostaje jeszcze kwestia opinii rynku na wypadek zawieszenie bądź zmiany limitów. Z całą pewnością tego typu zmiany nie dodają splendoru w opinii inwestorów, ale kto wie czy nie spotkałoby się to ze zrozumieniem, przy założeniu że rząd poda realny plan obniżenia deficytu. Sądzę, że większym niebezpieczeństwem jest przekroczenie 60%, co mogłoby spowodować chwilowy popłoch na rynku finansowym, biorąc pod uwagę działania jakie rząd musiałby podjąć.
Biorąc pod uwagę poprawę koniunktury w najbliższych latach i wizerunek Polski, najlepszym rozwiązaniem na obecną chwilę byłoby zawieszenie niektórych zapisów ostrożnościowych na okres 2 do max. 4 lat. To wystarczający czas na podjęcie skutecznych działań, zmierzających do obniżenia deficytu finansów publicznych i spokojne przedyskutowanie ewentualnej trwałej zmiany przepisów.
