Kilka dni zwłoki w napisaniu tekstu o bieżącej dyskusji dotyczącej zmian w II filarze w kontekście deficytu finansów publicznych i zadłużenia, zaowocowało zmianą wstępu. Trzeba być uczciwym i powiedzieć, że najnowsze uzgodnienia z KE dot. zasad liczenia długu i deficytu, to sukces rządu. Nie tylko tego rządu, ponieważ od kilku lat Polska stawia pod dyskusję temat ulżenia krajom, które zaczęły reformować systemy emerytalnie. Mam na myśli tzw. II filar, którego powstanie jest potężnym obciążeniem dla finansów państwa. To że akurat sukces w negocjacjach przypadł na czasu rządów koalicji PO-PSL, jest zasługą polityków i urzędników, ale i tego że po 2008 radykalnie zmieniło się tło dyskusji. Szereg krajów odczuło kryzys gospodarczy, z całymi konsekwencjami dla finansów publicznych.
Zanim przejdę do oceny zachowań uczestników dyskusji o II filarze, deficycie i zadłużeniu, krótki wstęp. Po to byśmy wiedzieli gdzie jesteśmy i po jakim gruncie stąpamy.
Ponad 10 lat temu politycy podjęli decyzję o reformie systemu emerytalnego. Reforma była odważna i ambitna nie tylko w rozumieniu politycznym. Przejście z systemu finansowania wypłat emerytur, bieżącymi wpływami na system mieszany, wymusza współistnienie przez kilkadziesiąt lat (okres składkowy jednego pokolenia) dwóch systemów. By wykreować II filar, trzeba rocznie przelewać ponad dwadzieścia miliardów złotych z budżetu na nasze konta w OFE. Około 1/3 naszej składki przelewana jest do OFE, co oznacza – na tle innych krajów – dość ambitny wariant reformy. Być może nawet zbyt ambitny. „Ambitność” nie jest problemem, jeżeli decydentom i uczestnikom debaty o finansach państwa, nie brakuje elastyczność i we właściwym czasie odłożą na chwilę swoje doktryny ekonomiczne i upór.
Przelew roczny na OFE (j.w.) to ok. 1,6% PKB. Przy założeniu, że deficyt finansów publicznych do 3% przyjęto uważać za „zdrowy” (tzn. dopuszczalny), to widać jak niewiele miejsca pozostaje na inne przyczyny deficytu. Około 60% portfela OFE lokowana jest w obligacje. Trzeba wiedzieć, że zarządzanie portfelem obligacji nie wymaga kosmicznej wiedzy. Zwracam na to uwagę, bo dyskutowany był niedawno wariant uszczuplenia przepływów do OFE o wartość podobną do inwestycji w obligacje. Formalnie tą część składki można by trzymać w ZUS na odrębnym koncie. Byłby to zapis na koncie gwarantujący nam wypłatę w przyszłości. Nie ma problemu z opracowaniem formuły naliczania odsetek. Należy pamiętać, że specyfika instrumentu (obligacja) i zarządzanie dużym portfelem powoduje, ze OFE i tak nie są w stanie wyczarować cudów z portfela obligacji. Przy obecnych zasadach funkcjonowania OFE, ok 25% długu przypada na obligacje z portfela OFE. To oznacza, że nikt nie przejmowałby się skalą zadłużenia państwa gdyby OFE nie było. Zamiast więc zamartwiania się czy dług przekroczył 55% PKB czy nie, bylibyśmy gdzieś na poziomie 40% do PKB.
Należy wspomnieć o innym aspekcie sprawy, a który jest w rozważaniach najważniejszy. Chodzi o dług emerytalny. Każdy z nas podejmując pracę i płacąc składki, wytwarza zobowiązania ZUS wobec siebie w przyszłości. Jak wiele innych społeczeństw, mamy problem ze zbilansowaniem systemu emerytalnego, jego uczciwością (zależność emerytury od zgromadzonych składek), indywidualnością oraz odpowiedzialnością i wydłużaniem życia. II filar nie jest bynajmniej sztucznym bytem niewiadomo po co , ale sposobem na częściowe zniwelowanie wskazanych problemów.
Tyle zarysu. Tak więc politycy wiele lat temu podjęli wyzwanie i zrobili najtrudniejszy krok w reformie emerytalnej. A co nie wyszło? Co nieco nie wyszło nam bilansowanie reformy. Wpłaty na OFE miały być rekompensowane m.in. wpływami z prywatyzacji i reformą I filara. Nie wyszło w pełni ani jedno ani drugie. Nie zamierzam w pełni usprawiedliwiać polityków i ekspertów, ale albo nie doceniali oni skutków powstawania II filara systemu emerytalnego, albo naiwnie wierzyli w determinację kolejnych ekip rządzących i parlamentarzystów w reformę bieżącego systemu emerytalnego oraz szukaniu oszczędności. Nie czyniłbym z tego największego zarzutu.
Dla mnie problem powstał w dużym stopniu teraz, w obliczu powiększenia deficytu finansów publicznych i długu publicznego. Gorączkowo szukamy sposobów na zmniejszenie wydatków. Lecą gromy pod adresem obecnej ekipy. Można stawiać pytanie, dlaczego już w 2009 rząd ostro nie stawiał tematu deficytu i długu. Dopiero w tym roku mamy otwarte postawienie problemu i szukanie rozwiązań. Tak jak obecnie otwarcie dyskutujemy o problemie finansów publicznych, mogliśmy rozmawiać już w 2009 r. Zagrożenia były znane. Trzeba jednak przyznać, że możliwości działania nie były zbyt duże. Środowisko makroekonomistów chce tylko rozmawiać o obniżeniu wydatków i długu. Ugrupowania opozycyjne praktycznie w ogóle się nie dają wciągnąć w dyskusję o kosztach społecznych zmniejszenia deficytu finansów publicznych. Dyskusja o przejściowym zmniejszeniu wydatków na wojsko czy ostatnia heca z Lasami Państwowymi, wskazują że w tak krótkim czasie nie ma mowy o wprowadzeniu szeregu zmian ustaw dotykających różnych sfer działania państwa. Inaczej mówiąc, coś co czasami określa się „reformą finansów państwa” jest nie do wprowadzenia w krótkim czy nawet średnim okresie. Udawanie obecnie, że się tego nie dostrzega jest tylko świadectwem ucieczki od odpowiedzialności w debacie publicznej. Przyjęcie pozy dogmatycznego krytyka, którą przybiera część ekonomistów, jest ucieczką od poważnej dyskusji.
Tak naprawdę w obecnych okolicznościach pozostała nam dyskusja o prostych formach zwiększania dochodów (np. zwiększanie akcyzy, VAT i podatek bankowy) oraz zmniejszania wydatków (m.in. tzw. reguła wydatkowa). Po stronie wydatków pozostają takie działania jak: odkładanie w czasie, ograniczanie wydatków (lub np. waloryzacji świadczeń) za pomocą rozporządzeń ministerialnych oraz chwyty „księgowe”. Od pewnego czasu na celowniku są ulgi podatkowe dla osób fizycznych. Faktycznie warto je przedyskutować, ale nie sądzę by w średnim terminie rząd utargował tu więcej niż kilka-, kilkanaście miliardów rocznie.
Suma składek przelewanych na OFE jest poważnym obciążeniem dla finansów państwa. Światowy kryzys ekonomiczny skutkował poważnym spowolnieniem (krótkim na szczęście) tempa wzrostu PKB w Polsce. Dało nam to wyobrażenie o skali skutków dla budżetu. Mam wrażenie, że dopiero teraz część ekonomistów zdała sobie sprawę, że obecne progi ostroznościowe (dla deficytu i zadłużenia) są nieracjonalne dla państwa które reformują system emerytalnym pod postacią wyodrębnionych funduszy emerytalnych. Limity nie biorą pod uwagę sytuacji kryzysowych, tzn. gwałtownych spadków dochodów w krótkim okresie. Było dla mnie naturalne, że dyskusja powinna iść w stronę subkont w ZUS („niby” II filar na kontach ZUS), przepływów do OFE i limitów ostrożnościowych. Pod tymi trzema hasłami mieści się mnóstwo rozwiązań, które pozwoliłyby nam przetrwać najtrudniejszy okres, czyli 3 do 5 lat.
Niestety z tą dyskusją rząd został sam, spierając się we własnym gronie. Z jednej strony premier, minister finansów i Michał Boni, a drugiej pani Fedak. Wbrew pozorom dyskusja o deficycie, zadłużeniu i OFE w kontekście limitów ostrożnościowych, to nie ucieczka przed „reformą finansów”, ale w dużym stopniu bardzo poważna dyskusja, która wykracza poza proste schematy makroekonomiczne.
Rozwiązania zaakceptowane przez KE, które mają być przeniesione na grunt naszych ustaw (o finansach publicznych), są chyba najlepszym wyjściem w obecnej sytuacji. Z jednej strony możemy kontynuować projekt pod nazwą II filar w rozumieniu OFE, a z drugiej – nie musimy straszyć się wzajemnie konsekwencjami przekroczenia limitów ostrożnościowych dla długu. 1:0 dla rządu.
To wszystko przy założeniu, że informacje medialne z końca tygodnia oraz deklaracje co do zmian w polskim ustawodawstwie są prawdziwe. Mam nadzieję, że deklaracje szefa KE Jose Manuela Barroso, to nie żart. Oczywiście dług emerytalny obciążający przyszłe pokolenia jest długiem. Czy widzimy go w aktywów OFE czy zobowiązań emerytalnych którą „wiszą” nad ZUSem, ma drugorzędne znaczenie. Deficyt finansów publicznych i tak musimy zmniejszyć, nie czekając aż zrobi to za nas dobra koniunktura gospodarcza w postaci zwiększonych wpływów budżetowych. Uzyskane deklaracje o nieujmowaniu konsekwencji reform systemu emerytalnego we wskaźnikach ostrożnościowych, pozwolą nam przetrwać najgorszy okres.
