Ogromna presja zrealizowania chociaż części obietnic wyborczych PiS mimowolnie przenosi naszą uwagę na budżet tegoroczny i budżet na rok przyszły. Skala finansowa obietnic dawała pewność, że wcześniej czy później nowy rząd wprowadzi do debaty publicznej ocenę materii budżetowej pozostawionej przez rząd PO-PSL oraz własne pomysły. Oczywiście każdy nowy rząd ma prawo do kreowania własnej polityki i, co za tym idzie, modyfikacji po stronie budżetu centralnego. Czasami zachodzi wręcz taka konieczność. Główne składniki pozostałych elementów finansów publicznych są poza zasięgiem krótkoterminowych decyzji politycznych (FUS, NFZ itd.) zmierzających do wygenerowania środków na realizację politycznych pomysłów. Inna rzecz, że te obszary (mowa o FUS i NFZ) już wymagają wsparcia ze środków budżetu centralnego lub jednostek samorządu terytorialnego (obszar służby zdrowia).
Warto więc spojrzeć na budżet w kontekście zmiany rządu, presji na realizacje wyborczych obietnic i generalnej oceny finansów publicznych, abstrahując przy tym na chwilę od polityki.
Zacznę od informacji o niewykonaniu planów budżetowych w poborze VAT, na co zwrócili uwagę w ostatnich dniach politycy nowego rządu, szukając chyba usprawiedliwienia dla redukcji obiecanych w minionych dwóch kampaniach wydatków społecznych. Plany dochodów podatkowych są tylko planami i niejednokrotnie ich realizacja o kilka procent odbiega od planów. Na chwilę obecną nie jest zagrożona realizacja (przekroczenia) planowanego deficytu. Każdy rząd ma swego rodzaju bufor bezpieczeństwa, czyli możliwość wstrzymania części wydatków (lub po prostu braku zainteresowania ich realizacji). W ostatnich trzech latach wydatki były średnio o kilka mld zł mniejsze od planowanych, co z powodzeniem zrekompensuje ewentualne mniejsze wpływy budżetowe. Wg najnowszych informacji rząd PiS chce w tym roku zwiększyć deficyt o 3-4 mld zł. Nie jest to jednak powód do rozdzierania szat.
Nieco gorzej wygląda sytuacja dla roku 2016. O ile rząd PO-PSL utrzymał w prognozach dochody na poziomie niemal identycznym jak planowane na rok bieżący, to wydatki mają być większe o ok. 8 mld zł. W efekcie planowy deficyt budżetowy w 2016 r. ma sięgnąć 54,6 mld zł, co stanowi już 2,9% PKB (wobec planowanego 2,6% PKB na 2015 r.). Dużo lub sporo. Prognoza PO-PSL to połączenie odpowiedzialności z budżetem wyborczym. Odpowiedzialność, to wpływy na poziomie roku obecnego. Wydatki zaś, to malutkie pofolgowanie. Rozmiar deficytu budżetowego na 2016 w relacji do PKB oznacza praktycznie maksymalne wykorzystanie deficytu finansów publicznych na progu dozwolonym przez UE (3% PKB). Jak rozumiem, politycy PiS nie są realizacją tegorocznego budżetu zaskoczeniu, ani prognozą rządu PO-PSL na 2016 r. Realizacja budżetu na 2015 pozwalała politykom PiS określić skalę wyzwań i możliwości. Podobnie z prognozą budżetową na przyszły rok. PiS nie krytykował podniesienia deficytu budżetowego z 2,6% PKB do 2,9% w 2016 r. Przeciwnie, wyborcy stale słyszeli narzekania na rząd PO-PSL że zbyt mało inwestuje i że zbyt słabo wspomaga potrzebujących oraz że nie wymaga to żadnych oszczędności.
Wobec powyższego rząd PiS postawił się w niezręcznej, z politycznego punktu widzenia, sytuacji. Próba realizowania obietnic wyborczych na poczet zwiększania deficytu w przyszłym roku jest praktycznie niemożliwa lub ograniczona do małych kwot (kilka mld zł). Zakładam, że deklaracje przedstawicieli PiS o nieprzekraczaniu granicy 3% PKB dla def. finansów publicznych są wiarygodne. Chociaż w ostatnich dniach przedstawiciele rządu Pis mówią o oscylowaniu wokół 3% PKB (2,8%-3,2%). Dla przykłady już ustępstwo o 0,2% to kwota niemal 4 mld zł.
Na chwile zostawmy analizę wpływu zmiany rządu na deficyt budżetowy i finansów publicznych, by przyjrzeć się temu problemowi z makroekonomicznej perspektywy. To pozwoli zrozumieć przed jakimi wyzwaniami stoją politycy i ile warte są obietnice.
Po kryzysie 2008/2009 Polska wpadła w pułapkę wysokiego deficytu finansów publicznych. Spadek wpływów, ograniczone możliwości nowych ich źródeł i praktycznie brak możliwości redukcji wydatków. W krótkim okresie deficyt finansów publicznych wystrzelił prawie do 8% PKB. Jeszcze jeden lub dwa pkt. proc. więcej i stalibyśmy się negatywnymi bohaterami w mediach europejskich. Poczuliśmy na własnej skórze skutki braku elastyczności w kształtowaniu wydatków budżetowych i nie tylko. Rząd PO-PSL podjął szereg działań by jak najszybciej deficyt zmniejszyć do poziomu poniżej 3% PKB (powinno się to udać właśnie w tym roku). Nie obyło się bez desperackich kroków jak redukcja przelewów do OFE czy podniesie wpływów z VAT. Sprzyjała nam też koniunktura gospodarcza. Wprawdzie nie było dynamicznego wzrostu PKB (jak w latach 2006-2008), ale utrzymaliśmy średni wzrost PKB w latach 2010-2015 na poziomie 3,2%. Przy takim tempie wzrostu PKB wysiłki zmierzające do obniżenia deficytu finansów publicznych poniżej 3% nie mają negatywnych skutków społecznych oraz nie krępują nadmiernie rządu w realizacji polityki gospodarczej. Po kilka latach zmagań udało się nam w tym roku (zapewne) w końcu zejść z def.fin.publ. poniżej 3% PKB (potwierdzają to dane na II kw). To spore osiągnięcie, ale nie koniec zmagań dla polityków.
Niestety wygląda na to, że jak tylko deficyt spada poniżej 3%, politycy niemal natychmiast przestają naciskać na dalszą jego redukcję i przyjmują że problemy są już za nami. To błąd i wygląda na to, że politycy (i społeczeństwo też) nie wyciągnęli lekcji do której przerobienia zmusiło nas życie. Zapewne w naszej sytuacji sugerowanie obniżenia def.fin.publicznych do zera jest nierealne i być może nawet niepotrzebne (w zależności od tego co jest przyczyną deficytu). Poziom 2% lub maks.2,5% mógłby być poziomem docelowym. W takiej sytuacji mamy (tzn. rząd) więcej czasu na reakcje w okolicznościach kryzysowych, a rozmiar deficytu pozwala na zatrzymanie wzrostu zadłużenia w relacji do PKB. Niestety od redukcji zadłużenia o obligacje z OFE do połowy tego roku, zadłużenie sektora rządowego i samorządowego wzrosło o 10%, co tylko potwierdza powyższe oceny.
Prognozowane tempo PKB na najbliższe lata daje nam poczucie względnego bezpieczeństwa, ale i usypia czujność decydentów. Wystarczy że tempo PKB zejdzie do poziomu 2% lub niżej przez 2-3 lata z rzędu i sytuacja finansów publicznych zmienia się radykalnie, a zadłużenie znowu zbyt szybko rośnie. Jeżeli def.fin.publ. mamy utrzymywać między 2,5% do 3% (że już nie wspomnę o niższych poziomach), to dominująca część obietnic finansowych PiS będzie musiała być realizowane w ramach planowanych wpływów, co praktycznie krępuje ręce politykom PiS. Nie ma możliwości by na poczet programu 500 zł (w skrajnej wersji nawet 22 mld zł) na każde dziecko dokonać redukcji planowanych na 2016 r. wydatków. 22 mld zł to ponad 6% planowanych na przyszły rok wydatków budżetowych. Niewykluczone, że wskutek szeregu ograniczeń (wypłaty po I kw 2016 plus ograniczenie beneficjentów programu) zredukuje jego koszt nawet do kwoty rzędu 15 mld zł.
Co może zrobić PiS? Pozostaje szukać pokrycia na program 500 zł na dziecko przez wprowadzenie w życie podatku bankowego i od marketów (dodatkowe wpływy budżetowe). Łącznie mają – wg pomysłodawców – dać 8-9 mld zł rocznie. Nowe podatki ‘sektorowe’, małe ograniczenie wydatków budżetowych w 2016 plus niewielki powiększenie deficytu budżetowego faktycznie mogą pokryć pomysł 500 na dziecko (ale w wersji ograniczonej). Jednak program 500 zł nie wyczerpuje bynajmniej repertuaru obietnic PiS i prezydenckich. Pozostaje kwota wolna od podatki (w zależności od wersji – kilkanaście mld zł ubytku we wpływach) i powrót od ‘starego’ wieku emerytalnego, zwiększenie liczebności armii itd. Na tą chwilę jedyną formą pokrycia skutków tych pomysłów jest deklaracja radykalnego obniżenia luki podatkowej w VAT i podatkach dochodowych.
Do strony wpływów można ewentualne dodać efekt przyspieszenie koniunktury na skutek zwiększenia puli wydatków społecznych (m.in. wskutek realizacjI wyborczych programów PiS), ale mowa tu ewentualnie o kilkudziesięciu pkt.baz. Efektem może być dodatkowe kilka mld zł. rocznie.
Teoretycznie nowy rząd powinien dążyć do dalszego obniżania deficytu finansów publicznych do poziomów zasugerowanych wyżej, by unikną dynamicznego wzrostu def.fin.publ. w okresie słabszego tempa PKB i uniknąć wzrostu zadłużenia do PKB (co zresztą PiS w swoim przekazie wyborczym krytykował). Realizacja programów społecznych powinna się w najbliższych latach skupiać kierowaniu pomocy do środowisk rzeczywiście wymagających wsparcia i być finansowana przynajmniej w połowie przez przesunięcia z innych pozycji itd.
Wybory wygrało ugrupowanie które zadeklarowało program o powaznych konsekwencjach finansowych dla finansów publicznych. Po wyborach widać działania zmierzające do przykrawania tych programów do realiów budżetowych i faktycznych potrzeb społecznych. Niestety wygląda na to, że obecne ugrupowanie rządzące nie dokona przełomu w spojrzeniu na finanse publiczne. Raczej przeciwnie. Najprawdopodobniej będziemy świadkami funkcjonowania pod dozwolonym pułapem 3% PKB dla def.fin.publ. z ryzykiem przekroczenia z powodu częściowego odwrócenia reformy emerytalnej. Szkoda. …znowu czekamy więc na zbawienny wysoki wzrost gospodarczy, który załatwi za polityków szereg problemów.
